Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge interviene su alcuni aspetti essenziali del sistema di intelligence del nostro Paese, riformando profondamente la disciplina in vigore, fissata dalla legge 24 ottobre 1977, n. 801. Quelle norme furono il risultato di un lavoro complesso e della ricerca, da parte delle forze politiche democratiche, di intese e convergenze per la regolamentazione di una materia così delicata e rilevante per la sicurezza della Repubblica.
La legge del 1977 appartiene ancora alla stagione della guerra fredda e tuttavia è stata il risultato di un impegno comune e di una collaborazione leale tra le forze politiche e parlamentari che la approvarono. Si tratta, a valutarla con gli occhi del presente, tenendo conto delle vicende e dei mutamenti internazionali ed interni, di una legge insufficiente, sia per un'efficace azione di ricerca, raccolta e selezione delle informazioni a fini di sicurezza, sia sotto il profilo dei controlli, sia per quel che riguarda la disciplina, ancora incerta e lacunosa, del segreto di Stato e del trattamento di informazioni, atti, documenti e cose, cui è apposta una classifica di segretezza. Sono questi gli aspetti per i quali non è ulteriormente rinviabile una incisiva riforma. Essa deve ruotare intorno ad una nozione: quella di informazione per la sicurezza, che è espressione più certa e precisa, per indicare l'intelligence, di quanto non lo fosse l'endiadi «informazione e sicurezza», impiegata nella legge n. 801 del 1977.
Anche il reclutamento del personale, il suo stato giuridico, la organizzazione interna dei servizi di intelligence e le competenze rispettive del Ministro della difesa e del Ministro dell'interno meritano una ridefinizione normativa.
Occorre insomma mettere a punto un nuovo e complessivo ordinamento. Questa era l'intenzione che i Governi di centro-
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sinistra manifestarono nella XIII legislatura. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 marzo 1997, fu istituita una Commissione, presieduta dal generale Roberto Jucci, con l'incarico di redigere il testo di un provvedimento organico. Il lavoro della Commissione fu alla base di un disegno di legge presentato dal Governo D'Alema (atto Senato n. 4162, XIII legislatura). Quei testi rappresentano una base valida ed aggiornata sulla quale è possibile ancora lavorare. Nella XIV legislatura, il Governo presentò un disegno di legge di diversa impostazione, più circoscritto, con l'intento di modificare solo alcuni aspetti della legge n. 801 del 1977 (atto Senato n. 1513, XIV legislatura). Quel testo fu discusso dal Senato, in più punti modificato ed approvato in Aula il 7 maggio 2003. Ma dopo tale approvazione, non vi fu in sostanza alcun seguito. La scelta di varare poche norme, ritenute essenziali ad un migliore funzionamento dell'intelligence, accantonando ogni ipotesi di riforma organica e rinviandola ad un secondo tempo, non produsse alcun risultato e non servì ad accelerare l'iter legislativo.
Sulla base di quella esperienza, noi crediamo che si debba tentare in questa legislatura la via di una riforma complessiva, che affronti tutte le materie già regolate dalla legge n. 801 del 1977, quelle, come la materia del segreto di Stato, parzialmente disciplinate, ed altre, come la materia delle cosidette «garanzie funzionali», per nulla toccate dalle regole finora vigenti. Bisognerà a tal fine tenere conto dell'importante lavoro svolto dalla Commissione Jucci, così come delle discussioni e delle proposte successive.
Vogliamo ancora una volta sottolineare la necessità di un intervento legislativo in tempi ragionevolmente brevi, capace di dare maggiore efficienza all'azione dei servizi, specialmente di fronte alla nuova minaccia del terrorismo internazionale, rafforzando il potere di guida del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri direttamente interessati, dando maggiore funzionalità all'intelligence, anche per operazioni coperte, e rafforzando il sistema dei controlli, a tutela della legittimità e della lealtà costituzionale delle condotte di chi appartiene ai servizi o lavora per essi.
Siamo convinti che un intervento riformatore possa essere oggi positivo ed efficace, purché si osservino le seguenti condizioni necessarie:
a) la disciplina da varare in tempi ragionevolmente brevi deve definire puntualmente i poteri del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di informazione per la sicurezza, deve dare un maggiore rilievo e più ampi poteri di intervento al Comitato interministeriale, con una composizione più ristretta, e deve riformare radicalmente il CESIS, rafforzandone le funzioni di controllo, di coordinamento e di direzione unitaria rispetto alle attività di intelligence dei due servizi;
b) essa deve contenere nuove norme organiche sul segreto di Stato, prevedendone la temporaneità, ed in generale su tutta la materia del segreto, riscrivendo, in modo da tenere conto dell'esperienza di questi anni, alcune delle norme del codice di procedura penale, in particolare prevedendo che non possano essere oggetto del segreto previsto dagli articoli 201, 202 e 203 (segreto di ufficio, segreto di Stato, informatori della polizia giudiziaria e dei servizi di sicurezza) anche i delitti di devastazione, saccheggio e strage (articolo 285 del codice penale), di associazione a delinquere di tipo mafioso (articolo 416-bis) e di strage (articolo 422);
c) deve essere disciplinata ex novo la tutela amministrativa del segreto, finora affidata soltanto a circolari riservate; occorrono norme che definiscano le classifiche di segretezza e la loro gerarchia; vanno fissate nuove regole legislative riguardanti i nulla osta di segretezza (NOS) e l'ufficio che li rilascia, da collocare nell'ambito del CESIS, con tutte le garanzie che l'attività di questo ufficio (quando dispone accertamenti finalizzati al rilascio o alla revoca dei NOS) non leda i diritti dei cittadini;
d) occorre definire in modo più chiaro e certo i compiti rispettivamente
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del SISMI e del SISDE, attribuendo al primo tutte le attività di intelligence che si svolgono fuori del territorio nazionale e al secondo quelle che si svolgono all'interno del Paese; va prevista la collaborazione tra i due servizi, quando hanno a che fare con fenomeni a più dimensioni, estere ed interne. Ciò significherà un'attività comune per quanto riguarda i fenomeni e le minacce di maggiore rilievo, che hanno contemporaneamente dimensioni esterne ed interne; in questi casi sarà il segretario generale del CESIS a garantire il raccordo e la direzione unitaria delle operazioni svolte in collaborazione;
e) è necessaria una nuova disciplina degli archivi, che garantisca l'unificazione del patrimonio informativo ed il controllo da parte del CESIS su tutti i dati informativi;
f) vanno previste le condizioni di selezione per le assunzioni dirette di personale altamente specializzato, con un controllo ex post sulla selezione effettuata;
g) è necessaria una nuova ed organica disciplina del personale proprio dei servizi;
h) per quanto riguarda le cosiddette «garanzie funzionali», la riforma deve prevedere l'applicazione di una speciale causa di giustificazione per il personale dei servizi, per condotte costituenti reato, racchiuse entro confini certi, di non grave entità, che siano indispensabili allo svolgimento dei compiti istituzionali dei Servizi. Le condotte costituenti reato, nei limiti indicati, devono essere autorizzate dal Presidente del Consiglio dei ministri, ma la sua deliberazione non può bastare: va infatti istituito un Comitato di garanzia composto da personalità di prestigio e di riconosciuta imparzialità (ad esempio, magistrati a riposo, con il grado almeno di presidente di sezione della Cassazione o equiparati), che esprima, su ciascuna richiesta di autorizzazione, un parere vincolante per il Presidente del Consiglio dei ministri; i membri del Comitato di garanzia devono essere eletti dal Comitato parlamentare di controllo, ma non devono in alcun modo rispondere ad esso né al Parlamento, collocandosi in una posizione di piena autonomia. Occorre poi prevedere una informazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri al Comitato su ogni operazione in cui si sono applicate le garanzie funzionali, da inviare dopo che l'operazione si è conclusa, in modo da rendere così è possibile un controllo successivo;
i) sono necessarie nuove regole relative ai doveri degli addetti agli organismi di informazione per la sicurezza, che rappresentino un bilanciamento rispetto alle garanzie funzionali, nonché regole più sicure e rigorose per quanto riguarda i rapporti tra servizi ed autorità giudiziaria e la temporanea e motivata assunzione da parte del personale dei servizi della qualifica di ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, con funzioni di polizia di prevenzione;
l) la legge deve infine accrescere e rafforzare i poteri di controllo del Comitato parlamentare, con riferimento sia all'esercizio delle funzioni del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di intelligence e di segreto, sia alle attività dei servizi, sia al reclutamento del personale, sia alla destinazione delle risorse finanziarie.
L'articolo 1 della presente proposta di legge attribuisce in via esclusiva al Presidente del Consiglio dei ministri l'alta direzione e la responsabilità generale della politica di informazione per la sicurezza. La informazione per la sicurezza, alla quale sono addetti i vari organismi disciplinati dalla legge (e tra questi organismi i due Servizi), è correlata all'interesse ed alla difesa della Repubblica e delle istituzioni democratiche. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha inoltre competenza esclusiva in materia di tutela del segreto di Stato. Come Autorità nazionale per la sicurezza egli stabilisce i criteri per l'apposizione del segreto, nonché le decisioni relative al rilascio e alla revoca del NOS. Le funzioni non attribuite al Presidente in via esclusiva possono essere delegate a un
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Ministro senza portafoglio o ad un sottosegretario di Stato (articolo 2). La proposta di legge, ogni volta che si fa riferimento a poteri delegabili, contiene la esplicita previsione dell'esercizio di tali poteri da parte del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro o sottosegretario di Stato delegato, denominato «autorità delegata».
Allo scopo di rafforzare i poteri di direzione dell'autorità politica viene previsto che il segretario generale del CESIS e i direttori del SISMI e del SISDE rispondono direttamente al Presidente del Consiglio o all'autorità delegata. Essi sono nominati dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Il Comitato interministeriale delle informazioni per la sicurezza (CIIS) è ridefinito nei poteri e nella composizione: rispetto alla normativa vigente (articolo 2 della legge n. 801 del 1977) si introduce la competenza ad esprimere pareri sulle questioni che il Presidente del Consiglio dei ministri sottopone, in particolare sull'assegnazione dei fondi e sui risultati della loro rendicontazione. Quanto alla composizione, il Comitato interministeriale è presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri ed è composto dal Ministro degli affari esteri, dal Ministro dell'interno, dal Ministro della difesa e dal Ministro dell'economia e delle finanze. Possono essere chiamati a partecipare alle sedute il Ministro o sottosegretario delegato, il segretario generale del CESIS e i direttori dei Servizi e altre autorità o esperti che collaborino con il Governo (articolo 3).
Viene, inoltre, rafforzato il ruolo del Comitato esecutivo per i servizi di informazione per la sicurezza (CESIS), sempre alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio dei ministri. Questo organismo coordina l'intera attività informativa per la sicurezza ed assicura la piena unitarietà nella programmazione della ricerca informativa, nell'analisi e nelle attività operative dei servizi (articolo 4).
Un'innovazione completa è rappresentata, poi, dall'introduzione di un controllo interno sul sistema informativo per la sicurezza esercitato da un apposito ufficio di Ispettorato del CESIS, organizzato in modo da garantire agli appartenenti piena autonomia e obiettività di giudizio, senza alcuna interferenza con le operazioni in corso (articolo 5).
Sul segreto di Stato si propone una nuova disciplina, che sostituisce quella della legge n. 801 del 1977, del tutto insoddisfacente (articoli 6-9). Il segreto di Stato ha, di regola, un limite temporale previsto in quindici anni dalla sua apposizione o dalla sua opposizione in un procedimento penale. In particolare, non possono essere oggetto di segreto di Stato fatti eversivi dell'ordine costituzionale nonché i fatti costituenti reati particolarmente gravi, come la strage o l'associazione di tipo mafioso (articoli 285, 416-bis e 422 del codice penale). Nella vasta risistemazione della materia, che prevede precise garanzie, fino all'intervento della Corte costituzionale, si segnala la disposizione circa la non opponibilità del segreto sull'insieme di quei fatti, documenti, notizie o cose relativi a condotte poste in essere dagli appartenenti ai servizi in violazione della disciplina relativa alle garanzie funzionali. Si riscrive l'articolo 202 del codice di procedura penale, si modifica l'articolo 204 dello stesso codice e si riscrivono i commi 2 e 3 dell'articolo 66 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale. In tutti i casi in cui viene esercitato da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, sulla base di queste norme, un potere di conferma del segreto di Stato, l'autorità giudiziaria può sollevare conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato.
Vengono disciplinate le classifiche di segretezza (articolo 8) ed introdotte norme di legge sull'Ufficio centrale per la segretezza e sui nulla osta di segretezza (NOS). Vengono denominate NOS, come spiega l'articolo 9, comma 5 (da leggere in correlazione con l'articolo 5, comma 1), le abilitazioni ad accedere a notizie, documenti, atti o cose classificati. Questa materia è stata finora sottratta a qualsiasi regolamentazione legislativa. Ora, è arrivato il momento di introdurre una regolamentazione
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esaustiva, certa, garantista. Va richiamata in particolare l'attenzione sul comma 5 dell'articolo 9, che prevede un preventivo procedimento di accertamento diretto ad escludere, dalla conoscibilità delle notizie, documenti o atti o cose classificati, ogni soggetto che non dia sicuro affidamento di scrupolosa fedeltà alla Costituzione e ai suoi valori e di rigoroso rispetto del segreto. Il comma 8 dello stesso articolo prevede che il regolamento dell'Ufficio centrale per la segretezza, adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Comitato interministeriale di cui all'articolo 3, disciplini il procedimento di accertamento preventivo, finalizzato al rilascio del NOS, in modo tale da salvaguardare i diritti dei cittadini interessati, tra i quali il diritto ad essere informati della necessità dell'accertamento e il diritto di rifiutarlo, rinunciando così al NOS e all'esercizio delle funzioni per le quali esso è richiesto.
La proposta di legge prevede poi una ridefinizione dei compiti del Servizio di informazione per la sicurezza militare (SISMI), a cui spettano le attività di intelligence fuori del territorio nazionale, e del Servizio di informazione per la sicurezza democratica (SISDE), al quale competono le attività di intelligence entro i confini del Paese (articoli 10, 11 e 12). Ciascuna delle due strutture risponde direttamente al Presidente del Consiglio dei ministri o all'autorità delegata, fermo restando il dovere di informare rispettivamente il Ministro della difesa e il Ministro dell'interno.
Occorre tenere presente che i fenomeni di cui oggi si occupano i servizi di informazione per la sicurezza e molte tra le nuove minacce (terrorismo internazionale e grandi network criminali) richiedono contemporaneamente attività all'estero e attività interne, strettamente collegate. La proposta di legge prevede questo genere di collaborazione, che diventerà parte rilevante dell'attività dell'intelligence, ed affida al segretario generale del CESIS il raccordo e la direzione unitaria delle operazioni che coinvolgono i due servizi. Con questa articolazione delle strutture, si potenzia il ruolo degli uffici centrali presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e contemporaneamente si salvaguarda l'articolazione delle attività operative in due strutture. Ciò evita la concentrazione di poteri, pur favorendo maggiore centralizzazione delle direttive e delle scelte, specie per quanto riguarda le attività volte a fronteggiare le minacce più complesse. Vi sarà dunque - per indicare un esempio concreto - una direzione unitaria, dal centro, delle attività di intelligence rivolte contro il terrorismo internazionale a base islamista, proprio perché questo ha matrici esterne e propaggini entro i confini nazionali, da individuare, e quindi da neutralizzare, sia nei rapporti con l'estero sia nelle attività svolte in Italia.
L'articolo 13 disciplina gli archivi del sistema informativo per la sicurezza, anzitutto l'archivio storico e l'archivio centrale. Questo conserva tutti i dati informativi del sistema ed è collocato nell'ambito del CESIS. In particolare, il comma 2 prevede che i dati di cui dispongono gli archivi dei servizi, compresi quelli originati dai centri operativi, siano trasmessi senza ritardo all'archivio centrale, mentre il comma 3 prevede che gli archivi dei servizi, dopo un certo periodo di tempo (tre anni), cessino di avere memoria dei dati trasmessi all'archivio centrale. Il che significa che per la memoria di vicende anteriori si farà capo all'archivio centrale, secondo i regolamenti di cui al comma 5.
L'articolo 14 contiene norme sul personale, sul suo stato giuridico ed economico. Sono previste due distinte modalità di reclutamento del personale degli organismi di informazione per la sicurezza: il collocamento fuori ruolo o in soprannumero di dipendenti civili e militari dello Stato, sottoposti a procedure selettive, e l'assunzione di personale a tempo determinato mediante speciali procedure concorsuali. In entrambi i casi viene previsto che il rapporto alle dipendenze degli organismi debba durare da tre a sei anni. Al termine il personale è ammesso ad esercitare l'opzione per il passaggio nei ruoli. È previsto un ruolo unico, con dotazione non superiore al 70 per cento del contingente di personale addetto agli organismi
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di informazione per la sicurezza. Vengono fissati princìpi sullo stato giuridico ed economico del personale, da sviluppare attraverso la fonte regolamentare.
In merito alle garanzie funzionali, l'articolo 15 prevede una speciale causa di giustificazione, quando il personale interessato ponga in essere condotte costituenti reato autorizzate legittimamente, in quanto indispensabili alle finalità istituzionali dei servizi e proporzionate al loro raggiungimento, nel rispetto di limiti rigorosi. La speciale causa di giustificazione non si applica a condotte che mettano in pericolo o ledano la vita, l'integrità fisica, la salute o l'incolumità pubbliche. Né si applica ad una serie di altri reati contro organi costituzionali o contro i diritti del cittadino (articolo 15, comma 3).
Perché tali condotte possano legittimamente realizzarsi nell'ambito di operazioni dei servizi, è necessaria una procedura di autorizzazione disciplinata dall'articolo 16. Il Presidente del Consiglio dei ministri autorizza le condotte, con il parere favorevole di un Comitato di garanzia, costituito da tre membri di indiscussa competenza, imparzialità e prestigio, scelti tra magistrati a riposo che abbiano esercitato effettivamente almeno le funzioni di presidente di sezione della Corte di cassazione, del Consiglio di Stato o della Corte dei conti ed eletti dal Comitato parlamentare di controllo, con il voto della maggioranza dei suoi componenti, per un periodo di cinque anni, senza possibilità di rinnovo (articolo 17). La fisionomia istituzionale di questo Comitato di garanzia è ricalcata su quella della Commissione G10 nell'ordinamento tedesco. Al pari di quella Commissione, il Comitato di garanzia non risponde in alcun modo del proprio operato al Comitato parlamentare né al Parlamento.
L'articolo 18 regola l'opposizione della speciale causa di giustificazione all'autorità giudiziaria. Come ulteriore contrappeso al potere riconosciuto ai servizi ed al Presidente del Consiglio dei ministri, si prevede la possibilità che l'autorità giudiziaria sollevi conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale
Quanto ai doveri del personale, si prevedono pene severe per le attività deviate (articolo 19), per l'utilizzazione illecita di notizie personali (articolo 20), per la manomissione degli archivi informatici degli organismi di informazione per la sicurezza (articolo 21), per l'accesso illegittimo agli archivi e per la manomissione degli atti (articolo 22). Queste norme sono poste a rigoroso presidio della lealtà del personale appartenente agli organismi di informazione per la sicurezza.
Gli addetti a tali organismi non rivestono la qualifica di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria (articolo 23). Si conferma così una disposizione già contenuta nella legge n. 801 del 1977. Ma ora si prevede che solo temporaneamente, per non oltre sei mesi rinnovabili, possa attribuirsi la qualifica di agenti o ufficiali di pubblica sicurezza, in rapporto ad operazioni determinate e con funzioni di polizia di prevenzione. Così si regola con legge e si delimita una prassi che si fondava su un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, riservato, risalente al 1980.
L'articolo 24 regola la disposizione o l'autorizzazione all'uso di documenti di copertura e l'articolo 25 regola le attività economiche da parte di addetti ai servizi a fini istituzionali, prevedendo meccanismi sicuri di autorizzazione e di controllo.
L'articolo 26 stabilisce garanzie di riservatezza per il personale degli organismi di informazione per la sicurezza, nell'ambito di procedimenti giudiziari. L'articolo 29 fissa speciali modalità di acquisizione da parte dell'autorità giudiziaria di documenti, atti o altra cosa presso le sedi degli organismi di informazione per la sicurezza, tenendo conto della speciale natura di quei documenti, della disciplina degli archivi e delle necessità di tutela della segretezza e dell'efficienza dell'intelligence.
Gli articoli 27 e 28 disciplinano la collaborazione dei Servizi con le Forze armate, con le Forze di polizia e con altre amministrazioni.
L'articolo 30 prevede che il Governo riferisca semestralmente al Parlamento con una relazione scritta sulla politica di
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informazione per la sicurezza e sui risultati ottenuti. Si disciplinano inoltre struttura e funzioni del Comitato parlamentare di controllo, facendone uno strumento incisivo di garanzia della legittimità e della correttezza istituzionale nello svolgimento dei compiti di tutti gli organismi di informazione per la sicurezza. Questo potenziamento del Comitato è un ulteriore contrappeso rispetto alle norme che centralizzano poteri e puntano alla maggiore efficienza operativa. Vengono previste d'altra parte sanzioni per i componenti del Comitato che violino il segreto. Il Comitato parlamentare ha precisi poteri di controllo sulle strutture e sulle attività sia dei due servizi, sia del CESIS, sia del RIS-Difesa. Esso svolge un controllo sulla destinazione delle risorse finanziarie e sul bilancio consuntivo. Il Presidente del Consiglio dei ministri informa inoltre il Comitato parlamentare circa le operazioni dei servizi a cui si siano applicate le cosiddette «garanzie funzionali», entro sei mesi dalla loro conclusione.
L'articolo 31 contiene norme sulla organizzazione e sulle spese.
Infine, l'articolo 32 concerne l'abrogazione e il coordinamento di norme previgenti e l'articolo 33 contiene una disposizione finale che riconduce rigidamente alle norme legislative vigenti ogni attività di informazione per la sicurezza svolta nell'interesse della Repubblica.
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